James M. BUCHANAN et Gordon TULLOCK sont deux économistes américains, nés respectivement en 1919 et en 1922. Le premier recevra le prix Nobel d'économie en 1986 pour ses travaux développant les fondements de la théorie de la décision politique et économique. Ils publieront ensemble en 1962 leur ouvrage de référence intitulé "Calculs of Consent. Logical Foundations of Constitutiona Democracy". Cet ouvrage ouvre un champ de recherche entre l'économie et la science politique et vient ainsi abonder l'Ecole des choix publics ("Public Choice").
Ecole des choix publics
Ecole dont l'objet est l'étude économique des systèmes de décisions non marchands. En pratique, cela consiste à appliquer des méthodes d'analyses économiques à la science politique et ses recommandations visent à limiter les interventions de l'Etat. Pour les économistes de cette école de pensée, il n'y a pas d'Etat-providence bienveillant par nature et cherchant à maximiser le bien-être collectif. Pour comprendre les choix publics, il faut donc partir du comportement des individus et prendre en compte le processus de décision politique.
La critique de l'Etat-providence concerne deux aspects :
- A première critique de l'Etat-providence porte sur l'abus de la règle du vote majoritaire qui,
- Ne permet pas toujours de déterminer rationnellement des préférences collectives,
- Peut être détournée à la suite de marchandages ("Je vote pour ce projet en votre faveur si, en échange, vous votez pour un autre projet en ma faveur"),
- Favorise les positions de l'électeur médian (gouverner au centre).
- La seconde critique de l'Etat-providence porte sur la procédure de décision des choix collectifs dominée par des stratégies individuelles de la part:
- Des bureaucrates, cherchant non à maximiser leurs gains mais la taille des services qu'ils dirigent de façon à accroître leur pouvoir ou leur prestige,
- Des hommes politiques, soumis à la contrainte de réélection et qui peuvent avoir avantage à promettre l'accroissement des dépenses sans augmentation des impôts.
Un tel fonctionnement de l'Etat entraîne plusieurs conclusions. Tout d'abord, une possible irrationalité des choix publics et une nécessaire augmentation des dépenses publiques. Dès lors, pour tenter de faire échec à l'expansion de l'Etat de façon inconsidérée, il convient de fixer dans la Constitution une règle d'équilibre budgétaire et une norme de progression des dépenses publiques car dans un cadre démocratique qui n'est pas remis en cause en soi, "les bons jeux sont dépendants de bonnes règles et non de bons joueurs".
Les bases méthodologiques
L'idée de base est d'utiliser la microéconomie des organisations pour analyser et comprendre le fonctionnement de l'organisation politique. Dans ce cadre, les préférences individuelles de politiques économiques sont placées au centre du champ politique. Ainsi, l'État existe car les individus optimisent leur satisfaction en organisant l'action de l'Etat. Dès lors le "marché" de la politique est démocratique car il n'est plus sous le seul contrôle des élites. Toutefois, comme le marché et les institutions de la politique fonctionnent de manière imparfaite, tout le problème économique et de comprendre comment ces institutions fonctionnent effectivement et comment elles peuvent proposer des règles de décisions à la fois les plus efficaces et les plus attentives aux attentes des citoyens-électeurs. À partir de cette base, Buchanan et Tulock vont se pencher sur l'étude des règles du jeu politique. Ils développent alors deux analyses consacrées à la règle de la décision optimale et au logrolling (échange des votes).
La règle économique de la décision politique
Concernant les règles de la décision démocratique la question est : « est-il possible d'identifier une majorité optimale ?». La démocratie idéale est celle qui respecte parfaitement les préférences politiques de l'unanimité de ses membres. Ainsi une démocratie pleine demanderait le consensus unanime sur les décisions fondamentales, quitte à ce que cela s'effectue au terme d'un processus long. Dans ce cas, la règle de l'unanimité entraîne de fait le droit de veto pour tout individu. De plus, l'unanimité implique des coups décisionnels (notamment le temps) élevés et paralysants. Dès lors, une procédure politique d'unanimité, même relative, est en principe acceptable mais inefficace et utopique en pratique.
Ainsi, toute règle de décision politique, sans principe d'unanimité, implique deux types de coûts:
- Les coûts externes. Ils sont liés aux risques que chacun prend si on lui impose une décision contraire à ses intérêts ou s'il se retrouve dans la minorité.
- Les coûts internes. Ils sont liés au processus décisionnel qui renvoie au temps passé à rechercher un accord pour former une coalition, surmonter les comportements stratégiques des acteurs et convaincre ceux qui ne sont pas bien informés. Les coûts internes sont minimaux si la décision est dictatoriale, c'est-à-dire s'il y a un seul décideur, et ils augmentent avec le nombre des décideurs requis pour qu'une décision soit adoptée.
Dans ce cadre, il apparaît que c'est la règle de la majorité qui est optimale car elle minimise la somme des coûts internes et externes de la prise de décision.
L'échange des votes (logrolling)
La seule règle de la majorité optimale n'est pas suffisamment complète. En effet, il faut également tenir compte du phénomène de logrolling ("échange des votes"). L'échange des votes renvoie à une procédure de lobbying négative car elle permet à certaines parties de renverser le résultat attendu d'une décision majoritaire. Toutefois l'apport de Bucchanan et Tulock montre que ce mécanisme permet de tenir compte de l'intensité des préférences individuelles (niveau d'importance qu'un individu accorde à une politique) dans le processus de décision collective qui utilise la règle de la majorité. En effet, il est possible d'améliorer son bien-être en acceptant une décision contraire à ses préférences dans un domaine dans lequel l'intensité est faible en échange d'une décision favorable à ses intérêts dans un domaine où l'intensité de ses préférences est forte. Les négociations et l'échange des votes peuvent donc générer des avantages réciproques.
Plusieurs conditions sont nécessaires pour aboutir à un "bon" logrolling :
- Plusieurs propositions font l'objet d'un vote simultané,
- Les votants ont des préférences d'intensité différentes face aux diverses propositions qui leur sont faites,
- Chaque votant dispose d'une information complète sur le comportement des autres votants,
- Les coûts de transaction sont nuls ou suffisamment bas.
Effets pervers de l'Etat
Dans la littérature économique le processus du logrolling inhérent au vote démocratique à la majorité induit des effets pervers. En effet, l'échange de votes est considéré comme une des causes de la croissance des dépenses publiques et du surdimensionnement du secteur public dans les systèmes à démocratie représentative. Les hommes politiques peuvent obtenir le consensus de différents groupes en offrant des politiques publiques qui garantissent à chaque groupe des bénéfices nets qui se traduisent par des pertes au niveau collectif. Parallèlement, les politiques répercutent le coût de ces mesures clientélistes sur la majorité des citoyens (ou de préférence sur l'électorat n'ayant pas voté pour lui) par l'intermédiaire des impôts (notamment). Pour éviter cela il faudrait que les citoyens soient beaucoup plus sensibles comme contribuables que comme bénéficiaires. Ils pourraient s'organiser de sorte qu'une coalition contre l'augmentation de l'impôt l'emporte sur la commission en faveur de sa défense.
Les avancées de Buchanan et Tulock sont très importantes. En effet, l'étude des règles du processus de décision politique et des comportements rationnels des acteurs de la démocratie a servi de base pour expliquer la croissance inexorable du rôle économique de l'État, la formation de la dette publique et des déficits budgétaires. Dès lors, le maximum de respect des préférences des électeurs est atteint quand des normes constitutionnelles sont introduites afin d'empêcher les hommes politiques d'exercer leur pouvoir de manière discrétionnaire. Le but est de réfléchir sur des mécanismes institutionnels capables de contraindre l'augmentation du budget de l'État, du déficit public et par conséquent de l'imposition fiscale. Il faut pour cela "lier les mains" des responsables politiques pour éviter leur tendance naturelle à mener des politiques expansives qui imposent tôt tard des taxes sous forme de taux d'inflation.
Citation
Sylvain Fontan, “James M. BUCHANAN et Gordon TULLOCK : règle de la décision politique et l'échange de votes”, décryptage publié sur «www.leconomiste.eu» le 23/09/2013.
