La « Malédiction des ressources naturelles », le « syndrome hollandais » ou encore « the paradox of plenty » sont autant de surnoms donnés à cette situation où un pays fortement doté en ressources naturelles tend à s’appauvrir. L’appellation la plus couramment utilisée reste néanmoins celle de la Dutch Disease ou maladie hollandaise en référence à l’expérience batave des années soixante-dix qui vit pour la première fois un pays enregistrant un soudain enrichissement en matières premières constater une contraction brutale de son activité économique.
Cependant, il serait faux de croire qu’une économie relativement bien dotée en ressources naturelles est indubitablement vouée à s’affaiblir. En effet, pour chaque exemple de pays s’étant appauvri à cause de sa surabondance en matières premières (République Démocratique du Congo, Venezuela, Algérie, Nigeria, etc.) il existe un contre-exemple ayant réussi, grâce à ces dernières, à s’enrichir de façon remarquable (Norvège, Qatar, Australie, Etats-Unis). Il convient donc de reformuler les axes de réflexion autour de ce phénomène en ne contraignant plus l’analyse à la seule question de « Pourquoi les pays fortement dotés en ressources naturelles s’appauvrissent-ils ? », mais plutôt en l’étendant à « Pourquoi certains pays plutôt que d’autres réussissent à tirer profit de ces richesses ? ». Après un bref rappel historique et théorique sur la matérialisation de ce mécanisme, nous tenterons d’exposer les différents déterminants qui influencent le caractère bénéfique de l’abondance de ressources naturelles sur le développement économique. Enfin, nous verrons que bien qu’étant relativement ancienne et souvent caractérisée « d’old fashion », la « menace Dutch Disease » revient régulièrement sur le devant de la scène et reste plus que jamais d’actualité dans certains pays émergents (Brésil).
Résumé :
- A l’instar des pays du Golfe, la surabondance de matières premières représente un formidable terreau sur lequel les économies peuvent asseoir leur processus de développement. Néanmoins, tirer profit de ces richesses n’est pas chose aisée. La gestion catastrophique du gaz hollandais de la fin des années soixante-dix en est d’ailleurs l’exemple le plus connu.
- Depuis plus de 40 ans, de nombreux pays ont à leur tour enregistré un appauvrissement significatif principalement causé par leur surabondance de ressources naturelles. Cependant, certains pays ont, au contraire, réussi à s’enrichir grâce à leurs incroyables réserves.
- Plusieurs études montrent ainsi que les raisons principales de cette dichotomie au sein de ces pays « bien nés » résultent des différences en termes de taux d’épargne nets et de qualité institutionnelle.
- Enfin, même si les causes de ce phénomène semblent être identifiées, l’évolution récente de certains pays émergents comme le Brésil, indique que ce phénomène paradoxal d’appauvrissement reste encore largement d’actualité.
La Dutch Disease, une histoire qui sentait le gaz.
Ce phénomène paradoxal d’appauvrissement induit par une profusion de ressources naturelles est apparu pour la première fois aux Pays-Bas à la fin des années 1970. De façon synthétique, l’histoire de la maladie hollandaise s’est déroulée en quatre phases :
1) Suite à la découverte d’importants gisements de gaz, le plat pays accrut considérablement son offre nationale de gaz. Une fois le marché domestique saturé, les producteurs bataves déversèrent leur production sur les marchés internationaux. La réaction de la demande mondiale fut immédiate et conduisit en quelques mois la monnaie nationale (le Florin) à fortement s’apprécier (les acheteurs internationaux demandant plus de monnaie hollandaise pour acheter ce gaz).
2) Le Florin néerlandais, plus fort que jamais, augmenta considérablement le pouvoir d’achat international de la population locale qui accrut ses volumes d’importations. Combinée à la baisse de la compétitivité des exportations hollandaises (hors gaz), cette hausse de la demande de biens étrangers précipita la balance commerciale en situation déficitaire, les exportations de gaz ne pouvant compenser ce double impact négatif du taux de change (accroissement des imports, baisse de la compétitivité des exportations hors gaz).
3) Sur le plan domestique, l’accroissement de la production de gaz généra d’autres effets pervers. L’augmentation du pouvoir d’achat des ménages issue de l’appréciation du Florin et des rentes générées par l’industrie du gaz poussa à la hausse le niveau général des prix. L’inflation affaiblit ainsi encore un peu plus les entreprises exportatrices qui, en plus d’un taux de change défavorable, durent faire face à une hausse du coût des intrants (produits entrants dans le processus de production).
4) Enfin, le secteur du gaz devient l’industrie la plus rentable du pays (la productivité marginale de ce secteur étant supérieure à celle des autres, ce dernier conférait un salaire plus important). La main d’œuvre migra ainsi massivement des industries en difficultés (principalement celles exportatrices) vers celle du gaz. De plus, les entreprises en perte de compétitivité voyant leurs salariés « s’enfuir » commencèrent à proposer des salaires plus élevés, ce qui entretint l’inflation. Au final, le secteur du gaz devint le plus important du pays et enregistrait fin 70-début 80 la majorité des investissements étrangers et nationaux.
La fuite de main d’œuvre des industries hors gaz finit donc par totalement déstructurer le tissu productif néerlandais. Une fois le secteur en expansion saturé par cette main d’œuvre (les industries de type « énergétiques » étant relativement intensives en capital, les besoins de main d’œuvre furent rapidement satisfaits), le chômage s’envola. L’inflation sous-jacente (qui exclue notamment les prix énergétiques) et les politiques budgétaires expansionnistes visant à conserver le pouvoir d’achat des hollandais contribuèrent toutes deux à accroître les importations et à creuser le déficit commercial (ainsi qu’à dégrader le solde budgétaire). Ainsi, les Pays-Bas entrèrent en récession seulement quelques années après avoir découvert leurs abondantes réserves de gaz. Ce phénomène fut décrit en 1977 par le magazine « the Economist » et pris pour la première fois le nom de Dutch Disease.
De la Pratique à la Théorie
Suite à l’apparition de la maladie hollandaise et à sa propagation dans d’autres pays, des économistes proposèrent plusieurs modèles et cadres théoriques de réflexion visant à isoler les mécanismes de ce phénomène. Néanmoins, le modèle le plus connu à ce jour reste celui de Corden (1982). Le cadre analytique qu’il propose expose une économie composée de trois secteurs (le secteur en expansion, le secteur en retard producteur de biens commercialisables et le secteur des biens non-commercialisables). Les deux effets définis par Corden comme principaux mécanismes de la Dutch Disease sont les effets de réallocation et de dépenses :
- L’effet de réallocation, comme expliqué précédemment, représente le transfert ou la migration de main d’œuvre des secteurs retardés et producteurs de biens non-commercialisables vers le secteur des ressources naturelles (en expansion). Cet effet illustre ainsi la déstructuration du tissu industriel et la concentration du facteur travail au sein du secteur en expansion.
- Le second effet, dit « effet de dépense » définit quant à lui le transfert de main d’œuvre du secteur en retard vers le secteur des biens non-commercialisables. En effet, suite à l’augmentation des revenus salariaux dans le secteur en plein boom, la demande de biens non-commercialisables (donc domestiques, type services) augmente fortement, alimentant ainsi l’inflation et la demande en main d’œuvre de ce secteur.
Le modèle de Corden nous expose donc ces deux effets migratoires qui tendent in fine à « détruire » le secteur industriel (en retard).
Cependant, même si ce modèle expose les mécanismes fondamentaux de la Dutch Disease, certains auteurs comme Rybcynski (Théorème de Rybcynski - 1955) ou Bhagwati (Théorie de la croissance appauvrissante - 1958) avaient déjà posé les bases de modèles de croissance au sein desquels un choc exogène sur un facteur de production (type découverte de ressources naturelles) tendait à réduire le niveau de production totale de l’économie.
Quelles Différences existe-il entre les Exemples et Contre-Exemples de la Dutch Disease ?
Les bénéfices que les pays peuvent tirer de leurs abondantes ressources naturelles sont pluriels et largement identifiés. De façon simple et intuitive, l’exploitation de ces ressources génère d’importants revenus d’exportations lorsque le pays décide de vendre sa production sur les marchés internationaux (recettes des ventes et taxes à l’export). Pour certains pays ces recettes d’exportations sont considérables et peuvent atteindre, dans certains cas, plus de 35 % du PIB (Angola, Nigéria). Cependant, cette dépendance vis-à-vis des recettes d’exportations expose les pays concernés aux risques de fluctuations des prix sur les marchés internationaux et accentue encore un peu plus la fragilité de leur économie. Il est également important de noter que les secteurs d’activité des ressources naturelles et particulièrement celui des matières énergétiques sont très peux porteurs d’emplois et sont souvent considérés comme des enclaves incapables de tracter la croissance nationale. Ainsi l’utilisation et la gestion de la rente générée par ces ressources naturelles deviennent déterminantes pour la réussite économique de ces pays. En effet, ces recettes peuvent, si elles sont efficacement réaffectées, contribuer au développement « endogène » de l’économie domestique en favorisant l’accumulation de facteurs nécessaires à ce processus tels que le capital humain et physique.
Néanmoins, Une grande partie de ces pays richement dotés en « matières premières » n’arrive pas à tirer profit de leurs richesses et subissent les mécanismes pervers de la Dutch Disease exposés précédemment. Pourquoi ? Les différences observées entre les pays « maudits » et « bénits » des ressources naturelles nous apportent quelques éléments de réponse.
L’épargne des revenus issus de l’exploitation des ressources naturelles
Un papier de Ragnar Tovrik (2009) montre que les pays ayant réussi à éviter cette Dutch Disease présentent des taux d’épargne (nets, c'est-à-dire prenant en compte la perte de richesses naturelles induite par l’extraction) plus élevés que ceux des pays n’ayant pas réussi à se défaire de cette malédiction. D’après cette étude, les pays épargnant davantage les revenus issus de l’exploitation des ressources naturelles éviteraient donc ce phénomène de Dutch Disease. Sans y voir directement un lien de cause à effet, il est probable que les pays ne « gaspillant » pas immédiatement ces sources de revenus, soient plus enclins à affecter ces recettes à des emplois productifs et accélérateurs de croissance. Par conséquent, il serait intéressant de considérer les délais d’utilisation de ces recettes d’exportations de matières premières ou leurs formes d’épargne comme des indicateurs de bonne gestion des ressources naturelles.
La qualité des institutions
La qualité des institutions représente sans aucun doute un facteur déterminant de la réalisation du phénomène Dutch Disease. Dans les pays où les institutions sont dites « prédatrices », les ressources naturelles et les revenus qui en découlent sont davantage expropriés et accaparés par les élites et autres personnes régissant les structures officielles du pays. En effet, les institutions de faible qualité ne fournissant pas de protection efficace des droits de propriété, ne limitant pas le pouvoir des élites ou d’autres groupes de pression, et ne promouvant pas l’égalité des chances, sont plus à même de favoriser des comportement rentiers ou « pillards » dont la vocation première n’est pas de générer des activités productives mais, le plus souvent, la multiplication d’externalités négatives. En revanche, les institutions dites « bienveillantes » et donc de bonne qualité, tendent à favoriser une gestion efficace et redistributive des recettes issues de l’exploitation des ressources naturelles. De plus, garantissant les droits de propriété et contraignant le pouvoir des élites locales, les institutions de bonne qualité limitent « l'évaporation » des revenus, induite par ces comportements rentiers. Dans le but d’asseoir cet argument, plusieurs études empiriques ont montré que l’abondance de ressources naturelles, lorsqu’elle était associée à des institutions de bonne qualité, affectait positivement et fortement le taux de croissance économique et contrebalançait ainsi les effets attendus de la Dutch Disease.
D’un point de vue plus structurel sur l’organisation des institutions au sein des pays touchés par le syndrome hollandais, une étude originale d’Andersen et Aslaksen (2008) tente de faire le lien entre ce phénomène de malédiction des ressources naturelles et le cadre politique existant. Leur travail montre ainsi que les pays suivant une logique parlementaire évitent plus fréquemment cette malédiction, comparativement aux pays à logique présidentielle. Bien que communément constaté, les régimes parlementaires multiplient les comportements rentiers au sein de la classe politique et orientent les rendements issus des ressources naturelles au profit d’une faible minorité, il est également probable que ce type de régime, contrairement au présidentiel, soit, compte tenu de sa représentativité de la population, plus enclin à affecter ces ressources à des usages productifs bénéficiant à la plus grande partie du pays. Cet argument s’oppose au caractère plutôt « one man show » des régimes présidentiels au sein desquels un individu agissant « seul » serait plus tenté de servir ses propres intérêts ainsi que ceux de son entourage.
Le type de ressource et la question du degré d’appropriation des ressources
Enfin, un autre critère déterminant du mal hollandais, fortement lié à l’importance de la qualité institutionnelle, est le degré d’appropriation des ressources naturelles. Dans un pays où les institutions sont faibles, les phénomènes de captations de ces ressources seront d’autant plus généralisés si le degré d’appropriation (et d’expropriation dans le cas de mauvaises institutions) de ces richesses est faible. D’un point de vue technique, il semble évident qu’il sera plus facile de « mettre la main » sur une production de diamants et d’autres pierres précieuses que sur des terres arables et des troupeaux de plus de 10 000 têtes. Ainsi, le degré d’appropriation peut également se révéler être un facteur déterminant de la réalisation du phénomène Dutch Disease et de l’effet négatif joué par les institutions de mauvaise qualité sur la gestion des ressources naturelles.
Quelles stratégies adopter par les pays « maudits » vis-à-vis de leurs ressources naturelles ?
Les différences exposées ci-dessus tentent d’expliquer pourquoi certains pays réussissent à s’extirper du piège de la maladie hollandaise. Mais ces différences sont structurelles et les institutions qui, comme nous venons de l’exposer, représentent un critère déterminant de la réalisation de ce phénomène, restent extrêmement rigides et prennent un certain temps avant de pouvoir être efficacement redéfinies. En effet, la mise en place d’institutions garantissant le droit de propriété et promouvant une gestion efficiente, juste, et redistributive des recettes issues de l’exploitation des richesses nationales, nécessite du temps et dépend majoritairement de l’évolution des mentalités et du poids des traditions au sein des communautés. Néanmoins, cela ne signifie pas que la situation des pays richement dotés rencontrant aujourd’hui des problèmes de type Dutch Disease ne peut être améliorée. De nombreuses politiques de gestion des ressources naturelles ont été menées dans les pays ayant réussi à s’enrichir grâce à ces richesses. La mise en place de fonds souverains en Norvège et dans le pays du Golfe a favorisé la bonne gestion des recettes générées par ces ressources permettant ainsi de préserver efficacement les fruits issus de cette manne énergétique (notamment en Norvège avec les placements du fond souverain en actions et obligations) et une meilleure diversification du tissu productif (dans les pays du Golfe avec le développement de la recherche, des services, etc.). Même si au final, la réussite de ces fonds souverains et des politiques de gestion des matières premières est intimement liée à la qualité institutionnelle initiale de ces pays, la mise en place de tels programmes, couplée à une « rénovation » du paysage institutionnel visant à limiter les comportements prédateurs, constituerait un traitement adéquat pour lutter efficacement contre cette maladie hollandaise.
Une Menace toujours d’Actualité : Le cas Brésilien.
Comme nous venons de le constater, les politiques de gestion des ressources naturelles et les caractéristiques structurelles des économies peuvent définir presque à elles seules l’impact positif ou négatif que ces richesses vont avoir sur l’économie. Certains pays émergents et en développement, comme le Botswana, ont d’ailleurs réussi à tirer profit de leur abondance en matières premières. Néanmoins, cette expansion principalement fondée sur l’exploitation de biens primaires et qui, dans certains cas, peut être considérée comme « trop rapide », laisse aujourd’hui planer quelques doutes sur le caractère viable de cette croissance et sur les potentielles retombées négatives induites par un phénomène de type Dutch Disease.
L’exemple du Brésil peut, à ce titre, être rapproché d’une situation de maladie hollandaise. Ce pays enregistre depuis près de dix ans une croissance importante des exportations en biens alimentaires et pétroliers. A titre d’exemple, les exportations de produits primaires bruts et semi finis représentaient en 2011 près de 63 % des exportations totales tandis que celles de biens manufacturés avaient perdu plus de 18 points de pourcentage par rapport à leur niveau de 2006. Cette concentration des exports sur les biens primaires, couplée à l’accroissement des capitaux entrants, a renforcé l’appréciation du real (devise brésilienne) qui, quant à lui, a réduit la compétitivité des biens industriels brésiliens (type automobiles). L’industrie brésilienne subit donc actuellement cette hausse du change de façon relativement importante.
De plus, comme prédit par la Dutch Disease, le secteur des ressources naturelles brésilien devient de plus en plus attractif compte tenu des forts rendements qu’il génère. Ce phénomène s’est d’ailleurs considérablement accentué depuis 2011 et l’exploitation d’importants gisements pétroliers découverts fin 2007 au large du Brésil (l’augmentation des prix mondiaux de biens alimentaires ayant aussi contribué à cette hausse). Cette attractivité des secteurs utilisant intensivement les ressources naturelles a ainsi renforcé ce phénomène de captation des facteurs de production par les secteurs en expansion et a in fine accentué cet effet de désindustrialisation observé depuis 2010.
Le Brésil semble donc être dans une situation où l’importance de ses richesses pétrolières et naturelles commence à déstructurer peu à peu le tissu productif national et à menacer les performances économiques globales du pays (le taux de croissance du PIB affiché pour 2012 est de 0.9 %. Il était de 2.7 en 2011 et de 7.5 en 2010. Bien que les institutions brésiliennes soient « relativement bonnes », les politiques se doivent de résister à la tentation de concentrer les forces de production domestiques (ainsi que le réinvestissement des revenus d’exportations) dans le secteur pétrolier et agricole afin d’éviter un scénario à la hollandaise.
De même d’autres pays restent sujets à de telles tentations et se retrouveront bientôt dans l’obligation d’appliquer des politiques de gestion de rente et de diversification économique efficaces pour profiter des opportunités offertes par leurs richesses naturelles et ne pas répéter les erreurs du passé. Certains pays comme l’Angola et son fond souverain (FSDEA) l’ont bien compris ; les autres n’ont « plus qu’à » suivre…
Citation
Marin Ferry, BSI Economics « Le retour du fantôme hollandais : la gestion des ressources ou comment tirer leçon des erreurs du passé », analyse publiée sur «www.leconomiste.eu» le 13/05/2014.
Marin Ferry travaille au sein d'un service d'analyses macroéconomiques.
